Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica – fascia di rispetto stradale – vincolo di inedificabilità assoluta – interventi di ristrutturazione – non ammessi - art. 28 del d.P.R. 16/12/1992, n. 495 (codice della strada) - risanamento conservativo e restauro – ammissibile – diversa distribu

12/06/2020

Premesso: Le ricorrenti sono comproprietarie, in misura paritaria, degli immobili … ricadenti nella fascia di rispetto di Autostrade per l’Italia S.p.A. Con comunicazione inviata all’ente territoriale in data 12 luglio 2017 le istanti iniziavano il procedimento amministrativo finalizzato all’acquisizione del parere del Ministero e di Autostrade S.p.A., concessionaria della tratta di autostrada interessata, per la realizzazione di un progetto di riqualificazione degli immobili di loro proprietà. In particolare, il progetto predisposto, nel fare riferimento alla legge n. 729/1961, prevedeva, tra l’altro, il cambio di destinazione dell’edificio principale sub b e dell’edificio 2b da D10 (fabbricati per attività agricole) a fabbricati per civile abitazione. Il Ministero esprimeva parere negativo per mancanza di conformità del progetto all’art. 27 del D. lgs n. 285/1992 e per incompletezza della rappresentazione progettuale ai fini della determinazione dell’ammissibilità dell’intervento proposto. Le ricorrenti producevano della documentazione integrativa cui faceva seguito una seconda richiesta di parere da parte del Dicastero alla società concessionaria. La Società Autostrade S.p.A esprimeva parere negativo in quanto nella fascia di rispetto non sono autorizzabili interventi finalizzato esclusivamente al recupero e al risanamento legittimamente costruiti. Le ricorrenti trasmettevano ulteriore documentazione integrativa e, nel richiamare l’art. 3, lett. c), del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, sostenevano, per contro, la legittimità del cambio di destinazione d’uso anche nella fascia di rispetto autostradale. Il Ministero riferente ritiene il ricorso infondato. Considerato:                                                 1. Le ricorrenti ritengono che l’intervento proposto non possa configurarsi come nuova costruzione e/o ampliamento di edifici “bensì esclusivamente finalizzato al recupero degli stessi per manutenerli e rinnovarli da un punto di vista igienico-sanitario”; inoltre, poiché l’intervento avviene all’interno del sedime del fabbricato, “lo stesso non può intendersi come nuova costruzione né ampliamento in quanto non altera la sagoma né le superfici”. Il vincolo di inedificabilità riguarderebbe solamente le nuove costruzioni e le opere che comportano la variazione della volumetria o della sagoma dell’edificio. 2. E’ pacifico, per stessa ammissione delle ricorrenti, che gli immobili oggetto dell’intervento edilizio ricadono nella c.d. fascia di rispetto autostradale. Al riguardo, come ha avuto modo giù volte di evidenziare il Consiglio di Stato “Il vincolo d'inedificabilità gravante sulla fascia di rispetto autostradale ha carattere assoluto e prescinde dalle caratteristiche dell'opera realizzata, in quanto il divieto di costruzione sancito dall'art. 9 l. 24 luglio 1961 n. 729 (e dal susseguente d.m. 1º aprile 1968 n. 1404) non può essere inteso restrittivamente al solo scopo di prevenire l'esistenza di ostacoli materiali suscettibili di costituire, per la loro prossimità alla sede autostradale, pregiudizio alla sicurezza del traffico e all'incolumità delle persone, ma appare correlato alla più ampia esigenza di assicurare una fascia di rispetto utilizzabile, all'occorrenza, dal concessionario, per l'esecuzione dei lavori, per l'impianto dei cantieri, per il deposito di materiali, per la realizzazione di opere accessorie, senza limiti connessi alla presenza di costruzioni, con la conseguenza che le distanze previste vanno osservate anche con riferimento ad opere che non superino il livello della sede stradale o che costituiscano mere sopraelevazioni o che, pur rientrando nella fascia, siano arretrate rispetto alle opere preesistenti (ex plurimi, Cons. St., Sez. IV, 22 febbraio 2018, n.02085; idem, n. 2062/2013; Id., Sez. I, 282/2016; Id., Sez. IV 5014/2015; Cass. civ., Sez. I, 25401/2016; Id., 25668/2015). L’art. 28 del d.P.R. 16/12/1992, n. 495 (codice della strada) disciplina, a sua volta, le distanze da rispettare nelle nuove costruzioni, nelle demolizioni integrali e conseguenti ricostruzioni o negli ampliamenti fronteggianti le strade e le autostrade. 3. Fatta questa premessa, la Sezione ritiene che le opere che le ricorrenti intendono realizzare non possano essere qualificate come intervento di restauro e risanamento conservativo. Dagli atti risulta che il progetto prevede la trasformazione dell’edificio principale con la realizzazione, tra l’altro, di numero quattro appartamenti e di una scala esterna nonché la trasformazione dell’edificio adibito a “deposito di attrezzi” mediante la realizzazione di un’unica unità abitativa in sostituzione dei due manufatti esistenti, con conseguente cambio di destinazione d’uso. La nozione di “risanamento conservativo” è data dall’art. 3, comma 1, lett. c), t.u., - modificato dall'art. 65-bis, comma 1, D.L. 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla L. 21 giugno 2017, n. 96 - le cui definizioni “prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi” (art. 3, comma 2, primo periodo). La citata disposizione, in particolare, prevede che sono "interventi di restauro e di risanamento conservativo", “gli interventi edilizi rivolti a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo stesso, ne consentano anche il mutamento delle destinazioni d'uso purché con tali elementi compatibili, nonché conformi a quelle previste dallo strumento urbanistico generale e dai relativi piani attuativi. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso, l'eliminazione degli elementi estranei all'organismo edilizio”. E', altresì, noto come, secondo la condivisibile giurisprudenza, "per stabilire se un intervento vada ascritto alla categoria della ristrutturazione edilizia piuttosto che a quella del restauro o risanamento conservativo, occorre effettuare una valutazione complessiva e sistemica del medesimo, verificando se le opere realizzate abbiano comportato o meno il rinnovo di elementi costitutivi dell'edificio ed un'alterazione dell'originaria fisionomia e consistenza fisica dello stesso, incompatibile con i concetti di restauro e risanamento conservativo che invece presuppongono la realizzazione di opere che lasciano inalterata la struttura originaria" (Consiglio di Stato, sez. V, n. 5184 del 12.11.2015). Per consolidati principi giurisprudenziali, affinché sia ravvisabile un intervento di ristrutturazione edilizia e non di risanamento conservativo, è sufficiente che risultino modificati la distribuzione della superficie interna e dei volumi ovvero l'ordine in cui erano disposte le diverse porzioni dell'edificio, per il solo fine di rendere più agevole la destinazione d'uso esistente. Ciò determina il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio ed un'alterazione dell'originaria fisionomia e consistenza fisica dell'immobile, incompatibili con i concetti di manutenzione straordinaria e di risanamento conservativo, che presuppongono la realizzazione di opere che lascino inalterata la struttura dell'edificio e la distribuzione interna della sua superficie (Consiglio di Stato Sez. V, 17-03-2014, n. 1326 anche, nel medesimo senso, sez. V, 17 luglio 2014, n. 3796, sez. IV, 14 luglio 2015, n. 3505; sez. V, 14 aprile 2016, Consiglio di Stato sez. IV 2395/2016). Nelle note di rettifiche prodotte dalle ricorrenti, si evidenzia, da un lato, che, a seguito della riformulazione dell’indicato art. 3, comma 1, lett. c), le opere da realizzare troverebbero piena legittimazione nell’indicata norma giuridica; dall’altro, che il richiamo alla giurisprudenza citata sia dal Ministero sia dalla Società Autostrade sarebbe superato dalla vigente formulazione dell’indicato art. 3. Indubbiamente, il testo introdotto dalle modifiche apportate dal decreto legge 24 aprile 2017, n. 50 amplia la nozione di “interventi di restauro e di risanamento conservativo”, in quanto essi comprendono anche “il mutamento delle destinazioni d'uso” e “il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori”. L’obiezione, tuttavia, risulta solo parzialmente fondata e, comunque, non idonea a superare la qualificazione di opere che, come innanzi ricordato, in quanto riguardanti “la diversa distribuzione della superficie interna e dei volumi ovvero l'ordine in cui erano disposte le diverse porzioni dell'edificio” comporta la loro qualificazione come opere di “ristrutturazione edilizia e non di risanamento conservativo”, opere che, pacificamente riconosciuto, non sono ammesse nella fascia di rispetto autostradale. Il collegio esprime il parere che il ricorso debba essere respinto.