Risoluzione di Istituto di Credito ex d.leg.vo 180/2015 – ricorso per Cassazione ex art. 111 Cost. 362 c.p.c e 110 c. proc. amm.vo – difetto di giurisdizione della sentenza del Consiglio di Stato che ha respinto la domanda risarcitoria del ricorrente – inammissibilità del ricorso – ragioni - Banca C

11/04/2022

… “Su ricorso” (omissis) … … “avverso la sentenza n. 550/2019 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 22/01/2019. (omissis) … SVOLGIMENTO DEL PROCESSO … “1. Nel 2015, a causa del dissesto della Banca V s.p.a., la Banca d’Italia dette corso al procedimento di risoluzione di tale banca, in conformità alle previsioni del decreto legislativo del 16 novembre 2015 n. 180, attuativo della direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 maggio 2014, istitutiva di un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento. 2. Il procedimento di risoluzione fu avviato con provvedimento della Banca d’Italia del 21 novembre 2015, approvato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze il 22 novembre 2015, e si articolò, in sintesi, nell’azzeramento del capitale, con l’estinzione dei diritti degli azionisti (e degli obbligazionisti subordinati), tra cui le odierne ricorrenti; nella istituzione di un cd. ente-ponte, denominato Nuova Banca V s.p.a., destinato ad essere venduto ad altri operatori del mercato bancario; nel trasferimento all’ente-ponte dell’azienda della Banca V; nella cessione dei rapporti in sofferenza dall’ente-ponte ad una bad company denominata X; nella liquidazione coatta amministrativa della Banca V, disposta dal Ministero dell'Economia e delle Finanze il 9 dicembre 2015, e nella revoca dell’autorizzazione alla stessa ad esercitare l’attività bancaria, disposta dalla Banca Centrale Europea il 14 dicembre 2015; nella designazione, a seguito di procedura negoziata, di W in funzione di “esperto indipendente” incaricato delle valutazioni di cui agli articoli 25, terzo comma, e 88 del decreto legislativo n. 180 del 2015. 3. Con ricorso al TAR Lazio la Fondazione S e la sua controllata Soc. P  s.r.l. - già azioniste della Banca V che avevano visto azzerare il valore delle proprie azioni a seguito della suddetta procedura di risoluzione - impugnarono i suddetti provvedimenti della Banca d’Italia e del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 21 e, rispettivamente, del 22 novembre del 2015 e tutti i consequenziali atti della procedura di risoluzione della Banca V, deducendo che tale procedura sarebbe stata illegittima, in quanto attivata in carenza dei relativi presupposti e, in particolare, del presupposto dello stato (o del pericolo) di dissesto e del presupposto dell’insussistenza di percorribili misure alternative (in primis, quella dell’intervento del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi). 3.1. Alla domanda demolitoria la Fondazione S e la società Soc. P  affiancarono altresì una domanda risarcitoria, deducendo che i loro diritti patrimoniali sarebbero stati pregiudicati dall’illegittimo ricorso alla procedura di risoluzione. Secondo le ricorrenti l'adozione di tale procedura avrebbe prodotto per gli azionisti della Banca V un trattamento deteriore rispetto a quello che gli stessi avrebbero conseguito se si fosse proceduto alla cessione dell'intera azienda ad un operatore del mercato bancario, con l’intervento del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi per colmare lo “sbilancio di cessione” tra attività cedute e passività accollate. 4. Il TAR Lazio, con la sentenza n. 12884/2016, ha disatteso tutte le domande della Fondazione S e della Soc. P s.r.l. 5. In epoca successiva alla pronuncia della sentenza del TAR Lazio la procedura di risoluzione della Banca V è giunta a compimento con la vendita della Nuova Banca V s.p.a. alla banca T. 6. L’appello proposto da parte delle ricorrenti avverso la sentenza del TAR Lazio è stato rigettato dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 550/2019, che lo ha dichiarato in parte improcedibile, in parte infondato. 7. In primo luogo, il Consiglio di Stato, preso atto che il procedimento di risoluzione della Banca V si era concluso con la vendita della neocostituita Nuova Banca V a T, ha dichiarato improcedibile l’appello nella parte in cui esso era volto a censurare la statuizione di infondatezza della domanda di annullamento degli atti amministrativi impugnati (v. i §§ 5-6 della sentenza). 8. Il Consiglio di Stato ha altresì dichiarato infondate le censure relative al rigetto della domanda di risarcimento dei danni sofferti dalle ricorrenti a causa della sottoposizione della Banca V al procedimento di risoluzione. Come già accennato nel § 3.1 che precede, le ricorrenti avevano sostenuto che, se invece del procedimento di risoluzione, a loro dire illegittimo, l’azienda bancaria fosse stata ceduta con l’intervento del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi, esse non avrebbero subito il danno consistente nell’azzeramento dei diritti degli azionisti (v. §§ 7-7.2 della sentenza gravata). Il Consiglio di Stato, rigettando la doglianza, ha rilevato che: 8.1. l’immediata cessione dell’intera azienda bancaria ad altro istituto di credito era stata tentata, ma con esito negativo (v. § 8.1 della sentenza impugnata); 8.2. un intervento del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi volto ad agevolare la cessione di Banca V non sarebbe stato possibile, essendo tale intervento già stato qualificato come “aiuto di Stato” dalla Commissione Europea con la comunicazione del 23 dicembre 2015 relativa all’analogo intervento precedentemente effettuato per il salvataggio di Banca Y (v. §§ 8.2-8.5 della sentenza gravata); 8.3. le appellanti non avevano «assolto al benché minimo onere probatorio finanche di allegazione del pregiudizio patrimoniale sofferto (cd. conseguenza)» (v. § 9 della sentenza gravata). 9. Avverso la suddetta sentenza del Consiglio di Stato la Fondazione S e Soc. P s.r.l. hanno proposto ricorso per cassazione ai sensi degli artt. 111 Cost., 362 c.p.c. e 110 c.p.a., sulla scorta di tre motivi, notificando il gravame alle parti menzionate in epigrafe. 10. La Banca d’Italia, T e W Italia hanno depositato controricorso, mentre gli altri intimanti non hanno svolto attività difensiva.” (omissis) “Il Procuratore Generale presso questa Corte ha concluso per la inammissibilità del ricorso, conformemente alla requisitoria scritta precedentemente depositata. MOTIVI DELLA DECISIONE 12. In via preliminare vanno disattese le istanze delle ricorrenti di rinvio della discussione in attesa: a) della decisione del Consiglio di Stato sul ricorso per revocazione dalle stesse introdotto avverso la medesima pronuncia oggetto del presente ricorso per cassazione; b) della decisione della Corte di giustizia dell’Unione europea sul rinvio pregiudiziale sollevato dalla Corte di cassazione con l’ordinanza n. 19598/2020 (causa C-497/2020, Randstad). 12.1. Quanto al primo profilo, è sufficiente ricordare l’insegnamento di queste Sezioni Unite alla cui stregua il giudizio di cassazione ex art. 111, ultimo comma, Cost. avverso una sentenza del Consiglio di Stato ed il giudizio di revocazione avverso la medesima sentenza procedono in via autonoma, salvo che il giudizio di cassazione non venga sospeso dal Consiglio di Sato ai sensi del quarto comma dell'art. 398 c.p.c. (SSUU 9776/2020, SSUU 32619/2018). 12.2. Quanto al secondo profilo, il Collegio rileva che le questioni devolute alla Corte di giustizia dell’Unione europea con il rinvio pregiudiziale sollevato da queste Sezioni Unite con l’ordinanza n. 19598/2020 non assumono rilievo ai fini della pronuncia sul ricorso, come si vedrà nell’esame dei motivi di impugnazione. 13. Ancora in via preliminare va scrutinata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dalla controricorrente T sul rilievo che essa sarebbe «del tutto estranea al presente contenzioso», per non avere preso parte «a nessuno dei procedimenti che hanno portato all'adozione - ad opera delle autorità e degli enti pubblici - degli atti e dei provvedimenti oggetto della sentenza del Consiglio di Stato impugnata» (pag. 2 del controricorso, §1.2.). La difesa di T sottolinea altresì come l’impugnazione avversaria sia stata proposta “contro” la Banca d'Italia e il Ministero dell’Economia e delle Finanze e “nei confronti” di T ed argomenta che la formula “nei confronti” sarebbe «propria dei giudizi amministrativi e non evocabile in questa sede» (pag. 9 del controricorso, § 1.4.). 13.1. L’eccezione va disattesa. Il fatto che nessuna domanda risarcitoria sia stata proposta nei confronti di T e che quest’ultima sia rimasta del tutto estranea ai procedimenti amministrativi che hanno condotto alla risoluzione della Banca V, così come il fatto che essa sia rimasta estranea al giudizio davanti al giudice amministrativo definito in secondo grado con la sentenza qui impugnata, non escludono la legittimazione passiva della stessa nel presente giudizio di legittimità. Tale legittimazione si fonda, infatti, sul rilievo che, nella pendenza del giudizio davanti al Consiglio di Stato, la Nuova V, che in tale giudizio era parte, è stata incorporata da T. Per effetto di tale fusione per incorporazione T è succeduta alla Nuova V ed è in qualità di successore di quest’ultima che essa ha interesse - e legittimazione - a resistere al presente ricorso. Le ricorrenti, notificando il ricorso per cassazione anche a T, si sono quindi correttamente attenute al principio, più volte affermato nella giurisprudenza di questa Corte, che, nella ipotesi che in corso di causa intervenga la fusione per incorporazione di una parte ex art. 2504 bis c.c. (nel testo risultante dalle modifiche apportate dal d.lgs. n. 6 del 2003), la legittimazione attiva e passiva all'impugnazione spetta alla società incorporante cui sono stati trasferiti i diritti e gli obblighi della società incorporata, che prosegue in tutti i rapporti, anche processuali, anteriori alla fusione facenti capo alla società incorporata (cfr. Cass. 14177/2019; si veda anche, in senso conforme, SSUU 21970/2021). 14. Passando all’esame dei motivi del ricorso per cassazione avverso la sentenza del Consiglio di Stato, si osserva che essi attingono esclusivamente la statuizione di rigetto della domanda risarcitoria avanzata dalla Fondazione S e dalla società Soc. P; statuizione che si assume risolversi, per un verso, in un diniego di giurisdizione e, per altro verso, in una violazione del diritto dell’Unione europea. Nessuna censura, per contro, investe la statuizione di improcedibilità dell’appello proposto dalle odierne ricorrenti avverso la statuizione con cui il TAR Lazio aveva loro negato la, pure domandata, tutela demolitoria. 15. Con il primo motivo si denuncia il «difetto/diniego assoluto di giurisdizione per avere il giudice amministrativo respinto la domanda risarcitoria sulla base di una decisione amministrativa della Commissione Europea, ritenuta insindacabile in sede giurisdizionale, che riscontrava una presunta incompatibilità comunitaria, rilevatasi invece infondata a seguito di una sopravvenuta sentenza del giudice europeo» (rubrica del motivo, pag. 15 del ricorso). Le ricorrenti sostengono che il Consiglio di Stato avrebbe «rigettato, senza nemmeno esaminarla nel merito, la rimanente domanda di risarcimento danni» (pag. 15, ultimo rigo, del ricorso) da loro proposta. Donde l’illegittimità della sentenza gravata per «rifiuto assoluto di giurisdizione» (pag. 17, rigo 11 del ricorso), essendo il giudice amministrativo «venuto meno alla propria funzione costituzionale di assicurare la tutela giurisdizionale degli atti contro la pubblica amministrazione» (pag. 17, righi 18-20 del ricorso). 16. Col secondo motivo di ricorso, riferito agli artt. 111 co. 8 Cost., 362 c.p.c., 110 c.p.a., si denuncia «l’eccesso di potere giurisdizionale per travalicamento/violazione dei c.d. “limiti esterni” della giurisdizione amministrativa» e la «violazione del principio secondo cui l’attività di tutti gli organi dello Stato deve conformarsi alla normativa comunitaria» (rubrica del motivo di ricorso, pag. 20). Il Consiglio di Stato, fondando il rigetto della domanda di risarcimento danni delle ricorrenti sul contenuto della comunicazione della Commissione Europea del 23 dicembre 2015 (v. supra par. 8.2.), successivamente annullata dal Tribunale UE con decisione del 19 marzo 2019, avrebbe «adottato una decisione anomala o abnorme, omettendo l’esercizio del potere giurisdizionale per errores in iudicando o in procedendo che danno luogo al superamento del limite esterno» della giurisdizione (pag. 23 righi 10-13 del ricorso). Le ricorrenti - che nella memoria da loro depositata in prossimità dell'udienza hanno sottolineato come la decisione del Tribunale UE sia stata successivamente confermata dalla Corte di giustizia dell'Unione europea pubblicata il 2 marzo 2021, nella pendenza del giudizio davanti a queste Sezioni Unite - sostengono quindi che, per evitare la formazione del giudicato sostanziale su una pronuncia del giudice amministrativo nazionale contrastante con il diritto dell'Unione europea, sarebbe necessaria la cassazione della sentenza gravata con rinvio al Consiglio di Stato. 17. Col terzo motivo di ricorso, riferito agli artt. 6 CEDU, 111 co. 8 Cost., 362 c.p.c., 110 c.p.a., si denuncia il «diniego di giustizia per omessa pronuncia in ordine alla domanda di rinvio pregiudiziale in relazione al precedente Y e alla imputabilità allo Stato Italiano degli interventi di risanamento del FITD» (rubrica del motivo di ricorso, pag. 25). Il Consiglio di Stato, basando la propria decisione sul contenuto della comunicazione della Commissione Europea del 23 dicembre 2015 (v. supra par. 8.2.), poi annullata dal Tribunale UE (con decisione del 19 marzo 2019), sarebbe incorso nel vizio di omessa pronuncia «sulla domanda sollevata dalle ricorrenti di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia in merito alla compatibilità o meno di un intervento del FITD con la normativa europea sugli aiuti di Stato» (pag. 25 righi 24-27 del ricorso). 18. I tre motivi sopra sunteggiati possono essere trattati congiuntamente, essendo tutti inammissibili per la medesima ragione. Essi, infatti, censurano tutti, sotto diversi profili asseritamente riconducibili alla nozione di “motivi di giurisdizione”, la seconda delle tre affermazioni sulla cui base il Consiglio di Stato ha rigettato la domanda risarcitoria delle odierne ricorrenti, ossia la ratio, sopra riportata nel paragrafo 8.2., fondata sulla ritenuta illegittimità eurounitaria dell’intervento del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi. 19. Con l’impugnata argomentazione, infatti, il giudice amministrativo avrebbe violato i limiti esterni della propria giurisdizione in quanto: 19.1. si sarebbe rifiutato di esercitare la propria potestà giurisdizionale, sottraendosi all’esame di merito della pretesa risarcitoria delle ricorrenti sull’assunto, infondato, della incontrovertibilità dell’opinione della Commissione europea in ordine alla riconducibilità dell’intervento del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi alla nozione di aiuto di Stato (primo motivo); 19.2. avrebbe travalicato i limiti esterni della propria giurisdizione, adottando una interpretazione della disciplina europea degli aiuti di Stato difforme da quella successivamente offerta dal Tribunale dell’Unione europea con la decisione del 19 marzo 2019 sulla vicenda della Banca Y, analoga alla vicenda dedotta nel presente giudizio (secondo motivo); 19.3. avrebbe violato il diritto dei ricorrenti alla tutela effettiva, omettendo di pronunciarsi sulla loro richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea sulla compatibilità dell’intervento del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi con la disciplina europea degli aiuti di Stato (terzo motivo). 20. La decisione del Consiglio di Stato di rigetto della domanda risarcitoria, tuttavia, non si fonda soltanto sull’assunto della impossibilità giuridica di ricorrere all’intervento del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi, vale a dire, in ultima analisi, sulla ritenuta sussistenza del presupposto di legittimità della procedura risolutoria adottata dalle Autorità di vigilanza rappresentato dal non potersi «ragionevolmente prospettare misure alternative» per superare in tempi adeguati la situazione di dissesto o di rischio di dissesto (cfr. art. 17 d.lgs. 180/2015). Detta decisione risulta altresì ancorata, nella sentenza impugnata, per un verso, al rilievo che l’immediata cessione dell’intera azienda bancaria ad altro istituto di credito era stata tentata senza successo (v. § 8.1 che precede) e, per altro verso, al rilievo che le odierne ricorrenti non avevano offerto alcuna prova del pregiudizio patrimoniale asseritamente sofferto (v. § 8.3 che precede). 21. Ciò posto, il Collegio osserva che l'argomento di cui al paragrafo 8.1 che precede non può considerarsi alla stregua di una autonoma ratio decidendi, in quanto l'inutile tentativo di cessione dell'azienda della Banca V ad altro istituto di credito viene menzionato nella sentenza impugnata senza alcun riferimento al ruolo eventualmente rivestito dal Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi in detta operazione di cessione. Tale argomento risulta quindi del tutto scollegato dalla prospettazione delle odierne ricorrenti secondo cui l'illegittimità della procedura risolutoria deriverebbe dal mancato coinvolgimento di detto Fondo; esso, pertanto, si risolve in un’affermazione priva di effettiva portata decisoria e destinata esclusivamente ad offrire una più completa ricostruzione delle vicende di causa. 22. Per contro, l'argomento di cui al paragrafo 8.3 che precede esprime una ratio decidendi che è autonomamente idonea a sorreggere la statuizione di rigetto della domanda risarcitoria, perché l’affermazione della mancata prova del c.d. danno conseguenza impedisce l'accoglimento della pretesa risarcitoria a prescindere dall'accertamento - positivo o negativo - della causa dedotta a fondamento di tale domanda, ossia l’illegittimità della procedura amministrativa di risoluzione della Banca V. 23. Deve quindi concludersi che, quand’anche l’argomentazione del Consiglio di Stato in ordine alla illegittimità euorunitaria dell’intervento del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi integrasse una ipotesi di eccesso di potere giurisdizionale per arretramento, censurabile come rifiuto di giurisdizione ai sensi dell’art. 111, ottavo comma, Cost. (primo mezzo), o una violazione del diritto dell’Unione europea in materia di aiuti di Stato (secondo mezzo), o una lesione del diritto dei ricorrenti all’attuazione di tale diritto nell’interpretazione che ne avrebbe potuto offrire la Corte di giustizia se fosse stata interpellata dal Consiglio di Stato con il rinvio pregiudiziale ex art. 267 T.F.U.E. (terzo mezzo) - ciò non potrebbe comunque portare alla cassazione della sentenza gravata, il cui decisum risulta sorretto da una seconda, autonoma, ratio decidendi - la mancata prova del c.d. danno conseguenza di cui si chiede il risarcimento - non specificamente censurata dalle ricorrenti. 24. Va qui ricordato il principio, assolutamente fermo nella giurisprudenza di legittimità, della inammissibilità del ricorso per cassazione che non attinga tutte le rationes decidendi autonomamente idonee a sorreggere la decisione, giacché l’eventuale accoglimento del ricorso non potrebbe mai estendersi alle ragioni non impugnate (ex multis: Cass. 14740/2005, Cass. 22753/2011, Cass. n. 4293/2016, Cass. 18641/2017, Cass. 13880/20). 25. E’ altresì opportuno, per chiarezza, evidenziare come le conclusioni sopra enunciate non possano ritenersi inficiate dalle argomentazioni spese nella memoria depositata dalle ricorrenti in prossimità dell'udienza. 26. In primo luogo il Collegio rileva che, contrariamente a quanto argomentato nel § 1.1. della suddetta memoria, la sentenza impugnata non ha violato il principio alla cui stregua, ai sensi del terzo comma dell’art. 34 c.p.a., l’azione demolitoria che sia divenuta improcedibile per la sopravvenuta inutilità dell'annullamento del provvedimento impugnato «si converte per legge in azione di accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati, illegittimità che, ove sussista, rappresenta il fatto ingiusto, ovvero uno degli elementi dell’illecito produttivo di danno per cui si domanda il risarcimento» (così Cons. Stato n. 5324/2017). Il Consiglio di Stato, infatti, pur dichiarando improcedibile (l’appello contro il rigetto de) la domanda demolitoria, si è comunque pronunciato sulla domanda risarcitoria fondata sulla dedotta illegittimità degli atti amministrativi impugnati e l’ha disattesa nel merito, sulla scorta delle ragioni sintetizzate nei precedenti paragrafi 8.1, 8.2 e 8.3. 26. Nel paragrafo 1.2. della suddetta memoria si sostiene, inoltre, che la ratio decidendi relativa alla mancata dimostrazione del c.d. danno conseguenza dipenderebbe «dal presupposto a monte, errato, dell'assenza di misure alternative» e, quindi, dal fatto che nell’ impugnata sentenza la liquidazione coatta amministrativa sarebbe stata considerata come «l’unico scenario alternativo possibile, sul quale verificare la sussistenza o meno del pregiudizio patrimoniale sofferto da azionisti ed obbligazionisti subordinati» (pag. 6, terzo capoverso, della memoria). Da tale argomento le ricorrenti traggono la conseguenza che il Consiglio di Stato avrebbe valutato il pregiudizio patrimoniale da loro subito, così come l'onere probatorio su di loro gravante, «esclusivamente alla stregua del principio c.d. no creditor worse off, in base al quale, anche in presenza dei presupposti per disporre la risoluzione di una banca, nessun creditore deve sostenere perdite più ingenti di quelle che avrebbe sostenuto se l’ente fosse stato liquidato con ordinaria procedura di insolvenza» (pag. 7, righi 1-4, della memoria). 27. L'argomento è inidoneo ad inficiare il rilievo che i motivi di ricorso sono inammissibili perché nessuno di loro attinge la ratio decidendi, autonomamente idonea a sostenere la decisione, della mancanza di prova del danno oggetto della domanda risarcitoria. Quali che siano, infatti, le ragioni sottese alla affermazione dell'impugnata sentenza in punto di assenza di prova del danno lamentato dalle odierne ricorrenti (e, quindi, anche nell’ipotesi che la medesima derivi dalla - asseritamente erronea - adozione, ai fini della determinazione di tale danno, del canone no creditor worse off), è dirimente il rilievo che tali ragioni non sono state criticate in ricorso mediante alcuna censura specificamente rivolta contro la suddetta affermazione. Del tutto apodittico, infine, è l’assunto - non espressamente enunciato, ma sotteso al ragionamento complessivamente sviluppato nella memoria delle ricorrenti - dove si legge, a pag. 6, righi 2-3, che «il ragionamento svolto dal Consiglio di Stato è stato unico e consequenziale (di subordinazione logica)» - secondo cui l’impugnazione dell’affermazione relativa alla mancanza di prova del danno oggetto della pretesa risarcitoria delle odierne ricorrenti sarebbe implicita nella censura svolta in ricorso nei confronti dell’ affermazione di illegittimità eurounitaria dell’intervento del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi. 28. Il ricorso è dunque inammissibile in ragione della inidoneità, già in astratto, dei relativi motivi a determinare la cassazione della sentenza impugnata; donde l’irrilevanza, ai fini del decidere, della questione della riconducibilità di tali motivi al paradigma normativo dei “motivi di giurisdizione” ex art. 111, u.c., Cost.. (omissis)