Trasporto scolastico per disabili – Competenza e riferibilità dell’obbligo – Regione, Provincia e Comune – sussistenza – Dlgs 31.3.1998 n. 112 art. 139 – Legge costituzionale 18.1.2011 n. 3 – LR Marche 27.12.2007 n. 19 – L. 5.2.1994 n. 104 - Danno da ritardo – art. 2 bis L. 241/1990 e art. 2043 c.c.

12/05/2021

Il Comune X impugna la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima) n. 32/2013, resa tra le parti, concernente la condanna al risarcimento danni per la ritardata attivazione del servizio di trasporto scolastico per i minori disabili. Il Comune X, già in primo grado, costituendosi in giudizio, rilevava che il carico finanziario del servizio ricadesse sulla Provincia. Lo stesso ente provinciale si costituiva sostenendo che la materia del trasporto scolastico dei disabili era stata attribuita alla competenza regionale e che la regione Marche, con la legge regionale 4 giugno 1996, n. 18, come modificata dalle leggi regionali 21 novembre 2000, n. 28 e dalla legge regionale 27 dicembre 2007, n. 19, aveva individuato come enti competenti i Comuni. Il TAR affermava la legittimazione passiva del Comune X, competente all’erogazione del servizio di trasporto scolastico, condannandolo ad erogare il servizio di trasporto scolastico (facendo riferimento anche alle altre amministrazione, comunque chiamate “alla soluzione del problema”), rinviando per la determinazione del risarcimento del danno. Tale sentenza non è stata appellata, mentre con sentenza n. 33 dell’11 gennaio 2013 il giudice di primo grado ha accolto la domanda risarcitoria ritenendo sussistente la colpa dell’Amministrazione comunale, essendo evidente la competenza della stessa all’attivazione del servizio di trasporto scolastico, sulla base della legge regionale n. 18 del 1996 e delle sue successive modificazioni, danno liquidato ai sensi degli artt. 1227 c.c. e 30 comma 3 c.p.a., in quanto la parte privata non aveva attivato tempestivamente i mezzi di tutela previsti dall’ordinamento, avendo formalmente richiesto l’ attivazione del servizio solo successivamente. Avverso tale sentenza è stato proposto il presente atto di appello dal Comune X formulando motivi di error in iudicando, deducendo che la sentenza sarebbe stata pronunciata sia per i danni da ritardo che per l’illecito ai sensi dell’art. 2043 del codice civile; ha comunque contestato la sussistenza dell’elemento soggettivo della colpa e della inerzia dell’Amministrazione, anche in ragione del dubbioso quadro normativo e giurisprudenziale. Hanno proposto appello incidentale le ricorrenti avverso il capo della sentenza relativo alla quantificazione dei danni. Si sono costituiti in giudizio la Provincia deducendo la propria carenza di legittimazione passiva non essendo impugnata la sentenza non definitiva, che ha affermato la legittimazione passiva del Comune X. Per l’udienza pubblica hanno presentato memorie tutte le parti costituite ribadendo le proprie tesi difensive; la difesa della Provincia ha anche rilevato che, a seguito della legge 7 aprile 2014, n. 56 del 2014, tutte le competenze sono comunque passate alla Regione. Tutto ciò premesso, il Consiglio di Stato Sezione Seconda ha così statuito: “ ……In via preliminare, ritiene il Collegio di precisare che l’oggetto del presente appello è costituito dalla domanda risarcitoria, parzialmente accolta dal giudice di primo grado, che era stata presentata prima genericamente e poi esplicitata dalla ricorrente nel corso del giudizio di primo grado nella memoria notificata il 2 ottobre 2012, relativa ai danni patrimoniali e non patrimoniali subiti per la mancata attivazione del servizio scolastico per gli anni scolastici. Pertanto, i presupposti della domanda risarcitoria contestati con l’atto di appello devono essere valutati con riferimento a tale periodo, con la conseguenza della irrilevanza rispetto al presente giudizio delle circostanze di fatto e di diritto successive, quali lo spostamento delle competenze delle Province alle Regioni con la legge n. 56 del 2004 o le delibere dell’ATS del 2012, o ancora la delibera della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti del 21 maggio 2013 e la nota regionale ivi richiamata del 15 maggio 2013; non rileva neppure l’avvenuta organizzazione del servizio a partire dal settembre 2011, in quanto attività dovuta all’esecuzione della sentenza di primo grado del 1 agosto 2011 e, quindi, successiva al periodo preso in considerazione della domanda risarcitoria, pur se si può dare atto della sollecita attività di esecuzione della sentenza da parte del Comune ai fini della attivazione del servizio. Si deve, poi, anche precisare che la sentenza non definitiva n. 684 /2010, ….. ha affermato l’obbligo di provvedere del solo Comune all’attivazione del servizio scolastico …. sentenza (è) passata in giudicato, non essendo stata impugnata nei termini né essendo stata proposta riserva d’appello, ai sensi dell’art. 103 c.p.a., per cui “contro le sentenze non definitive è proponibile l'appello ovvero la riserva di appello, con atto notificato entro il termine per l'appello e depositato nei successivi trenta giorni presso la segreteria del tribunale amministrativo regionale”. Ne deriva che le affermazioni del giudice di primo grado circa la qualificazione della domanda proposta come ricorso per silenzio inadempimento e relativamente alla sussistenza dell’obbligo di provvedere in capo al Comune non possono essere più contestate in questa sede. Quanto alle affermazioni del giudice di primo grado relative al concorso della Provincia o dell’Ambito territoriale sociale, si deve rilevare che sono state pronunciate all’interno del riferimento a “problematiche di natura organizzativa (indubbiamente presenti per un Comune di ridotte dimensioni)”, quindi ai fini di addivenire ad una soluzione “pratica” della vicenda (come, peraltro, chiarito dal giudice di primo grado nella sentenza oggetto del presente appello), senza impingere sulla competenza all’attivazione del servizio riconosciuta in capo al solo Comune, come risulta anche dal dispositivo di condanna del Comune contenuto nella stessa sentenza n. 684. Alla luce di tali precisazioni devono essere esaminati i motivi di appello. Con il primo motivo la difesa appellante rileva che il giudice di primo grado avrebbe fatto riferimento sia al danno da ritardo ai sensi dell’art. 2 bis della legge n. 241 del 1990 sia all’art. 2043 del codice civile che avrebbero presupposti differenti e contesta la sussistenza del presupposto dell’inerzia, essendosi l’Amministrazione immediatamente attivata …. Il motivo è infondato. Il giudice di primo grado, avendo qualificato la domanda proposta dalla ricorrente come di silenzio inadempimento (qualificazione passata in giudicato per la mancata impugnazione della sentenza non definitiva), ha correttamente richiamato la responsabilità per danno da ritardo, facendo riferimento all’art. 2 bis della legge n. 241 del 1990 che costituisce una responsabilità da atto illecito. Ai sensi dell’art. 2 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, “le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all'articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento”.  In base all’art. 2 della medesima legge “ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un'istanza, ovvero debba essere iniziato d'ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso. 2. Nei casi in cui disposizioni di legge ovvero i provvedimenti di cui ai commi 3, 4 e 5 non prevedono un termine diverso, i procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro il termine di trenta giorni”. Per la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio la responsabilità prevista dall’art. 2 bis per il ritardo dell’Amministrazione rientra nel genus della responsabilità da atto illecito, ai sensi dell’art. 2043 del codice civile. Infatti, il risarcimento del danno da ritardo dell’amministrazione nella conclusione del procedimento amministrativo non costituisce un effetto del ritardo in sé e per sé, ma un forma di responsabilità per il comportamento illecito dell’Amministrazione, con la conseguenza che devono sussistere tutti i presupposti per l’affermazione di tale responsabilità. L’ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono presumersi iuris tantum,  in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo o al silenzio nell’adozione del provvedimento amministrativo, ma la condotta inerte o tardiva deve avere causato un danno prodottosi nella sfera giuridica del privato che, con la propria istanza, ha dato avvio al procedimento amministrativo. La domanda, ai sensi dell’art. 2 bis della legge n. 241 del 1990, deve essere, quindi, ricondotta nell'alveo dell'art. 2043 c.c. per l'identificazione degli elementi costitutivi della responsabilità, per cui oltre al ritardo devono quindi sussistere tutti gli elementi costitutivi delle responsabilità da fatto illecito (Cons. Stato, Adunanza Plenaria 4 maggio 2018 n. 5; Sez. V, 2 aprile 2020, n. 2210; Sez. IV, 20 ottobre 2020, n. 6351; Sez. V, 22 settembre 2016, n. 3920; Sez. VI, 5 maggio 2016 n. 1768; sez. V, 9 marzo 2015 n. 1182). Dunque, anche ai sensi dell'art. 2 bis, elementi costitutivi della responsabilità della pubblica amministrazione sono l’elemento oggettivo consistente nella violazione dei termini procedimentali; l’elemento soggettivo (colpa o dolo); il nesso di causalità materiale o strutturale; il danno ingiusto, (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 29 settembre 2016 n. 4028; Sez. II, 25 maggio 2020, n. 3269). In particolare, ai fini della ingiustizia del danno si ritiene necessario l’accertamento in ordine alla spettanza del bene della vita attribuito in ritardo all’interessato, con la conseguenza che il risarcimento del danno da ritardo, relativo ad un interesse legittimo pretensivo, non può essere avulso da una valutazione concernente la spettanza del bene della vita ovvero alla dimostrazione della spettanza definitiva del bene sostanziale della vita collegato a un tale interesse (cfr. Cons Stato, Sez. IV, 23 giugno 2017, n. 3068; id. Sez. VI, 7 settembre 2020, n. 5389). “L'ingiustizia del danno e, quindi, la sua risarcibilità per il ritardo dell'azione amministrativa, pertanto, è configurabile solo ove il provvedimento favorevole sia stata adottato, sia pure in ritardo, dall'autorità competente, ovvero avrebbe dovuto essere adottato, sulla base di un giudizio prognostico effettuabile sia in caso di adozione di un provvedimento negativo sia in caso di inerzia reiterata, in esito al procedimento. In altri termini, il riferimento, per la risarcibilità del danno, al concetto di danno ingiusto, ove la posizione considerata e tutelata sia quella avente ad oggetto il bene della vita richiesto con l'istanza che ha dato origine al procedimento, non può che postulare la subordinazione dell'accoglimento della domanda risarcitoria all'accertamento della fondatezza della pretesa avanzata, altrimenti si perverrebbe alla conclusione paradossale e contra legem di risarcire un danno non ingiusto” (Cons. Stato Sez. IV, 1 dicembre 2020, n. 7622). Applicando tali consolidati principi giurisprudenziali al caso di specie, si deve rilevare che l’ingiustizia del danno è integrata dal ritardo nell’attivazione del servizio di trasporto scolastico, la cui spettanza è stata affermata dal giudice di primo grado nella sentenza non definitiva non appellata, che ha condannato il Comune ad attivare il servizio. La difesa appellante contesta poi il presupposto del comportamento inerte dell’Amministrazione, sostenendo che il Comune di sarebbe attivato immediatamente successivamente all’istanza del privato, ritenuta rilevante dalla sentenza. Ritiene il Collegio che anche la sussistenza del presupposto della inerzia sia stato implicitamente affermato dal giudice di primo grado nella sentenza non definitiva, non appellata. Infatti, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990 sopra citato, l’Amministrazione ha l’obbligo di provvedere sulle istanze presentate, quando non sia previsto un termine diverso, in quello di trenta giorni. Ai sensi dell’art. 31 c.p.a., “decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo, chi vi ha interesse può chiedere l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere”.  L’inerzia, rilevante ai fini del procedimento accelerato di cui agli art. 31 e 117 c.p.a., si configura al decorso del termine di provvedere. Nei giudizi sul silenzio il giudice accerta la illegittimità dell'inerzia e ordina di provvedere, mentre può accertare la fondatezza sostanziale sottesa alla richiesta avanzata dal soggetto solo nel caso di attività vincolata (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 25 settembre 2012, n. 5088; id. 24 luglio 2010, n. 3270), Inoltre, perché si configuri un silenzio-inadempimento è necessario che l'Amministrazione contravvenga ad un preciso obbligo di provvedere e tanto sia in base ad espresse previsioni di legge sia nelle ipotesi che discendono dai principi generali o dalla peculiarità del caso (Consiglio di Stato, Sez. IV, 19 marzo 2015, n. 1503, Sez. IV, 11 gennaio 2021, n. 377). Sulla base di tali principi normativi e giurisprudenziali che reggono il rito accelerato del silenzio ai sensi dell’art. 31 c.p.a., si deve dunque ritenere che l’accoglimento della domanda di accertamento dell’obbligo di provvedere con la sentenza non definitiva, abbia comportato l’accertamento della illegittimità della inerzia e, nel caso di specie, anche in ordine alla fondatezza della pretesa sostanziale, avendo disposto il giudice l’attivazione del servizio scolastico. Il giudice di primo grado accogliendo il ricorso ha, quindi, necessariamente affermato che l’Amministrazione comunale è rimasta inerte rispetto all’attivazione del servizio scolastico. In ogni caso, l’inerzia del Comune non può essere neppure contestata con riferimento alle innumerevoli attività di contatto con le parti. Infatti, anche se ciò ha denotato una certa sensibilità dell’Amministrazione comunale al problema concreto della ricorrente, l’inerzia rilevante, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990 e degli artt. 31 e 117 c.p.a., è costituita dalla mancata adozione nei termini del provvedimento finale. Pertanto, nel caso di specie, ciò che rileva è la mancata attivazione del servizio di trasporto scolastico, che era oggetto della richiesta della parte privata, a prescindere dalle attività interlocutorie poste in essere dall’Amministrazione, che, peraltro, il giudice di primo grado ha già ritenuto irrilevanti rispetto alla richiesta di attivazione del servizio, così come ha ritenuto irrilevante la delibera della giunta comunale. Infatti, una volta considerato il giudizio come proposto avverso l’inerzia dell’Amministrazione è evidente che tale delibera è stata considerata priva di rilevanza ai fini di una idonea risposta alla richiesta della parte privata. Pertanto, anche sotto tale profilo, non essendo stata appellata la sentenza non definitiva, l’inerzia non può essere più contestata. L’appellante deduce, poi, che il giudice di primo grado avrebbe errato nel fare riferimento alla successiva facile attivazione del servizio da parte del Comune a sostegno della precedente affermazione della “colpevole” inerzia dell’Amministrazione; sostiene la difesa comunale sul punto che si tratta di circostanze successive irrilevanti e che, comunque, al momento della attivazione del servizio, l’impegno economico per il Comune era stato molto rilevante e che l’associazione di volontariato era stata reperita per puro caso. Si deve rilevare che il giudice di primo grado ha richiamato tale circostanza successiva, solo ai fini di evidenziare che l’organizzazione del servizio non presentava particolari difficoltà operative, essendo state poi queste risolte facilmente, essendo chiaro che tale periodo non è stato oggetto della domanda risarcitoria esaminata. Sotto tale profilo, quindi, bene poteva essere richiamata tale circostanza di fatto, né il Comune può escludere la propria inerzia, rilevando che l’Associazione di volontariato era stata reperita per puro caso, essendo evidente che l’obbligo di attivazione del servizio comprendeva tutte le modalità in cui un servizio di carattere sociale può essere gestito. Pertanto, se la gestione del servizio non era possibile con i mezzi e gli autisti comunali (come affermato nella delibera), il Comune avrebbe già dovuto procedere anche tramite atti convenzionali con soggetti privati o almeno assumere informazioni da Comuni confinanti su come fosse gestito il servizio presso di loro o stipulare accordi con tali Comuni per la gestione in Comune o per usufruire di un servizio già organizzato da altro Comune. Con il secondo motivo di appello si contesta la sentenza di primo grado nella parte in cui ha ritenuto sussistente l’elemento soggettivo della responsabilità. Sostiene la difesa appellante che l’Amministrazione comunale sarebbe incorsa sostanzialmente in un errore scusabile, in relazione alla incertezza normativa circa la competenza all’attivazione del servizio; a sostegno della sua interpretazione circa l’incerto quadro normativo cita la delibera del sezione regionale della Corte dei Conti per le Marche del 21 maggio 2013 (depositata in giudizio il 9 febbraio 2021), relativa ad una richiesta di parere da parte del Comune di G in ordine al rimborso della spese per il servizio di trasporto scolastico, che ha ritenuto competente la Provincia, in base all’art. 139 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112. Ritiene il Collegio che di per sé la circostanza che sia stato reso un parere della sezione regionale della Corte dei Conti, in senso difforme alla sussistenza dell’obbligo di attivare il servizio in capo al Comune nel 2013, quindi, successivamente al momento in cui si è verificato il danno, non possa influire sulla configurazione dell’elemento soggettivo in capo al Comune X, il quale, alla data di presentazione della istanza, doveva avere presente il quadro normativo regionale, che prevedeva espressamente la competenza del Comune per il servizio scolastico per gli studenti disabili anche delle scuole superiori. Infatti, la disposizione dell’art. 139 del d.lgs. 112 del 1998, invocata dalla difesa appellante, non può che essere interpretata in conformità al riparto di competenze posto dalla Costituzione, come del resto affermato anche dalla recente sentenza di questo Consiglio, Sez. V, 12 aprile 2021, n. 2940, con riferimento alla Regione Marche. Ai sensi dell’art. 139 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 “sono attribuiti alle province, in relazione all'istruzione secondaria superiore, e ai comuni, in relazione agli altri gradi inferiori di scuola, i compiti e le funzioni concernenti: a) l'istituzione, l'aggregazione, la fusione e la soppressione di scuole in attuazione degli strumenti di programmazione; b) la redazione dei piani di organizzazione della rete delle istituzioni scolastiche; c) i servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione per gli alunni con handicap o in situazione di svantaggio; d) il piano di utilizzazione degli edifici e di uso delle attrezzature, d'intesa con le istituzioni scolastiche; e) la sospensione delle lezioni in casi gravi e urgenti; f) le iniziative e le attività di promozione relative all'ambito delle funzioni conferite; g) la costituzione, i controlli e la vigilanza, ivi compreso lo scioglimento, sugli organi collegiali scolastici a livello territoriale”. Ad avviso dell’appellante dalla indicazione dell’art. 139 comma 1 lettera c) deriverebbe l’attribuzione alle province anche della competenza in materia di trasporto scolastico degli alunni disabili o, almeno una incertezza normativa relativamente alla competenza alla istituzione di tale servizio. Il Collegio non condivide tale assunto. La disposizione della lettera c) dell’art. 139 contiene una indicazione generica dei “servizi di supporto organizzativo” che è stata interpretata dalla giurisprudenza come riferita anche al trasporto scolastico (cfr. Consiglio di Stato Sez. V 20 maggio 2008, n. 2361). Peraltro, successivamente, come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, è intervenuta la legge costituzionale 18 ottobre 2011, n. 3, che ha attribuito alle Regioni una ampia competenza legislativa cd. “residuale” , cioè nelle materie non menzionate nel secondo e nel terzo comma dell'art. 117 Cost., tra cui la materia dell'assistenza e dei servizi sociali, fatta salva la potestà legislativa esclusiva statale nel determinarne i livelli essenziali (cfr. Corte cost., n. 36 del 2013; n. 121 del 2010). La Corte Costituzionale ha, infatti, affermato che “tutte le attività, relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti e a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, rientrano nel più generale ambito dei servizi sociali attribuito alla competenza legislativa residuale delle Regioni” (sentenze n. 296 del 2012; n. 124 del 2009; n. 287 del 2004). La Regione Marche ha provveduto a disciplinare specificamente la materia disponendo espressamente con legge regionale 27 dicembre 2007, n. 19, che ha modificato l’art. 12 della legge 4 giugno 1996, n. 18, nell’ambito delle misure volte a favorire la permanenza della persona in condizione di disabilità nel proprio nucleo familiare e nell'ambiente sociale, che la Regione concorra “nelle spese sostenute dai comuni singoli o associati e dalle Comunità montane anche sulla base degli accordi di programma di cui all'articolo 7, per …e) assicurare le modalità per il trasporto individuale delle persone in condizione di disabilità che non possono utilizzare i mezzi pubblici o nel caso in cui non vi siano a disposizione mezzi idonei per assicurare il trasporto, nonché per il trasporto degli alunni diversamente abili anche con riferimento al grado di istruzione secondaria superiore”. La competenza regionale a disciplinare la materia è confermata, al livello di legge statale, dal comma 947 dell’art. 1 della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016), per cui “ ai fini del completamento del processo di riordino delle funzioni delle province, di cui all'articolo 1, comma 89, della legge 7 aprile 2014, n. 56, le funzioni relative all'assistenza per l'autonomia e la comunicazione personale degli alunni con disabilità fisiche o sensoriali, di cui all'articolo 13, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, e relative alle esigenze di cui all'articolo 139, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, sono attribuite alle regioni a decorrere dal 1º gennaio 2016, fatte salve le disposizioni legislative regionali che alla predetta data già prevedono l'attribuzione delle predette funzioni alle province, alle città metropolitane o ai comuni, anche in forma associata”. La norma regionale dell’art. 12 della legge n. 18 del 1996, come modificata dalla legge n. 19 del 2007, quindi chiaramente affermava la competenza dei Comuni per il servizio di trasporto scolastico anche per gli studenti delle scuole superiori (cfr. Cons. Stato Sez. V, 12 aprile 2021, n. 2940, citata, riguardante proprio il Comune di Castelfidardo, che aveva richiesto il parere della Corte dei Conti depositato in giudizio). In base a tale disciplina regionale, non sussisteva alcuna incertezza normativa circa la competenza del Comune al servizio di trasporto scolastico dei ragazzi disabili frequentanti le scuole superiori, salvo il concorso delle spese da parte della Regione. Pertanto il Comune di Cartoceto, comunque tenuto all’applicazione della disciplina regionale vigente, non poteva avere dubbi interpretativi circa la propria competenza all’attivazione del servizio, del resto in linea con le previsioni dell’art. 26 della legge 5 febbraio 1992, n. 104, per cui “le regioni disciplinano le modalità con le quali i comuni dispongono gli interventi per consentire alle persone handicappate la possibilità di muoversi liberamente sul territorio, usufruendo, alle stesse condizioni degli altri cittadini, dei servizi di trasporto collettivo appositamente adattati o di servizi alternativi. I comuni assicurano, nell'ambito delle proprie ordinarie risorse di bilancio, modalità di trasporto individuali per le persone handicappate non in grado di servirsi dei mezzi pubblici”. Ne deriva che il comportamento del Comune, che ha sostanzialmente ignorato la competenza espressamente attribuita dalla legge regionale, configura la colpa dell’Amministrazione per come declinata dalla consolidata giurisprudenza di questo Consiglio. Infatti, l’elemento psicologico della colpa della P.A. va individuato nella  violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ossia in negligenza, omissioni o errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili, in ragione dell'interesse protetto di colui che ha un contatto qualificato con la P.A. stessa (Cons. Stato Sez. VI, 7 settembre 2020, n. 5389; Sez. III, 15 maggio 2018, n. 2882; id, III, 30 luglio 2013, n. 4020). Pertanto, la responsabilità deve essere negata quando l’indagine conduce al riconoscimento dell’errore scusabile per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l’incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto (Cons. Stato, VI, 3 marzo 2020, n. 1549; Sez. IV, 7 gennaio 2013, n. 23; id., V, 31 luglio 2012, n. 4337). In particolare, “nella responsabilità civile derivante dall'attività giuridica dell'amministrazione non è rilevante la colpa del fatto dannoso, ma semmai quella che si potrebbe chiamare la colpa verso la norma, in cui il contenuto è rappresentato dalla rimproverabilità dell'erronea applicazione della norma giuridica nella concreta vicenda amministrativa, erroneità, la quale sotto il profilo oggettivo integra la illegittimità del provvedimento (o del comportamento, in caso di inerzia), e la conseguente ingiustizia della lesione subita dall'amministrato. Attraverso il riconoscimento - quale causa di esclusione della colpa – della scusabilità dell'errore nell'interpretazione della norma giuridica applicabile, la giurisprudenza finisce con l'utilizzare dei parametri che attengono non tanto al tradizionale concetto di colpa del fatto ma a quello di colpa verso la norma. E specifica tale criterio della scusabilità indicandone le condizioni d'uso: la novità della disposizione normativa applicabile, la sua oscurità, il fatto che sulla sua interpretazione si siano formati orientamenti giurisprudenziali divergenti o oscillanti” (Cons. Stato Sez. V, 14 agosto 2020, n. 5038). Applicando tali coordinate giurisprudenziali al caso di specie, emerge chiaramente il comportamento colposo dell’Amministrazione comunale, che non ha dato applicazione ad una norma della legge regionale chiara ed esplicita nell’attribuzione della competenza al Comune. Quanto alle deduzioni della difesa del Comune circa le delibere regionali n. 102 del 2008 e n. 144 del 2010, che consentirebbero ai Comuni di prevedere un ausilio finanziario per le famiglie per il trasporto scolastico, per cui si dovrebbe valutare, almeno ai fini della colpa, l’avvenuta approvazione del contributo economico con la delibera  del 9 aprile 2011, si deve ribadire che l’irrilevanza delle delibera della Giunta comunale rispetto all’obbligo di provvedere all’attivazione del servizio di trasporto scolastico da parte del Comune è stata già implicitamente affermata con la sentenza non definitiva, non appellata, pertanto non può essere presa in considerazione al fine di elidere il profilo soggettivo della responsabilità dell’Amministrazione. In ogni caso, dalla delibera comunale n. 102 del 2008, “Definizione dei criteri e delle modalità di attuazione degli interventi a favore delle persone disabili per gli anni 2008 e 2009 ai sensi dell'articolo 26 della L.R. 4 giugno 1996, n. 18” confermata per gli anni 2010 e 2011 dalla successiva delibera n. 144 del 2008, risulta che la sostituzione del servizio di trasporto, con un contributo economico per il costo del carburante, e l’accompagnatore ove necessario, riguardi in genere i servizi di trasporto individuale e collettivo per le persone disabili e comprende, infatti, le sedute di riabilitazione, le visite specialistiche fuori comune o fuori regione, la frequenza del centro socio educativo riabilitativo diurno o del centro di aggregazione. Il servizio di trasporto scolastico è disciplinato nei commi successivi, con riguardo al trasporto per la scuola della infanzia, la scuola superiore, l’università e per la frequenza ai corsi di formazione professionale, senza alcuna previsione in ordine ad un contributo alle famiglie; anzi prevedendo espressamente il finanziamento (regionale) per l’acquisto del pulmino da parte dei Comuni dell’ambito territoriale che gestiscono congiuntamente il servizio. Con il terzo motivo di appello si contesta il riconoscimento da parte del giudice di primo grado del danno esistenziale che - secondo la difesa appellante- non sarebbe provato e comunque non avrebbe potuto essere riconosciuto come autonoma voce di danno; si contesta poi comunque la quantificazione del danno in via equitativa ritenendola eccessiva anche rispetto a quanto richiesto dalla ricorrente, avendo lo stesso giudice di primo grado affermato che il ritardo del Comune sussisteva solo a seguito della istanza del 3 febbraio 2011, quindi solo per alcuni mesi. Il motivo di appello è infondato. In primo luogo, ritiene il Collegio di richiamare, per identità di ratio, la giurisprudenza di questo Consiglio, che ha affermato la spettanza del danno esistenziale, in caso di mancata attivazione dell’insegnamento di sostegno, ritenendo il diritto all'istruzione del minore disabile un diritto fondamentale tutelato dagli artt. 7 e 24 della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità del 13 dicembre 2006, ratificata con la l. 3 marzo 2009 n. 18 e dalle norme Costituzionali, artt. 34 e 38, per cui l’impossibilità di godere del supporto necessario a garantire la piena soddisfazione dei bisogni di sviluppo, istruzione e partecipazione del minore alla vita collettiva con la conseguente lesione della correlativa situazione soggettiva di vantaggio, di rango costituzionale, dà luogo al diritto al risarcimento del danno esistenziale ai sensi dell’art. 2059 cod. civ. (cfr. Consiglio di Stato, VI, 1 aprile 2016 n. 1286; id. 6 febbraio 2018, n. 759; id. 24 luglio 2020, n. 4741). L’istruzione rappresenta uno dei fattori che maggiormente incidono sui rapporti sociali dell'individuo e sulle sue possibilità di affermazione professionale, ed il relativo diritto assume natura sia sociale sia individuale, con la conseguente necessità, con riferimento agli studenti disabili, di assicurarne la piena attuazione attraverso la predisposizione di adeguate misure di integrazione e di sostegno (Cons. Stato Sez. VI, 27 ottobre 2014, n. 5317). Ritiene il Collegio che tali principi siano integralmente applicabili anche al trasporto scolastico, il quale consente - oltre allo sgravio materiale delle famiglie da un incombente impegnativo- l’effettività dello svolgimento del programma di integrazione scolastica e di autonomia dal contesto familiare - in ciò non utilmente sostituibile con l’impegno personale dei familiari, anche se ristorato economicamente. Pertanto, anche con riferimento al danno derivante dal ritardo nell’attivazione del servizio scolastico può essere fatta applicazione dei consolidati orientamenti giurisprudenziali del Consiglio di Stato e della Cassazione, per cui la peculiare natura dell'interesse leso - ossia di valore inerente alla persona, costituzionalmente garantito, dalla cui lesione deriva un pregiudizio non suscettibile di valutazione economica - consente, sul piano dell'accertamento probatorio delle conseguenze dannose, il ricorso alla prova per presunzioni, inferendo, secondo criteri di normalità, l’incidenza pregiudizievole dell'illecito sul valore leso, alla luce di una valutazione delle circostanze del caso concreto; così come, sul piano della quantificazione del relativo danno, consente, altresì, il ricorso alla valutazione equitativa (ex artt. 2056 e 1226 cod. civ.), pure da rapportare alle circostanze del caso concreto, che però non può essere provato nel sul preciso ammontare anche per la natura non patrimoniale del pregiudizio verificatosi (Cons. Stato Sez. VI, 6 febbraio 2018, n. 759; id, Sez. VI, 24 luglio 2020, n. 4741; VI 1 aprile 2016 n. 1286; Sez. VI, 27 ottobre 2014, n. 5317, citate riguardanti le carenze o i ritardi nell’attivazione degli insegnamento di sostegno). Infatti, il danno non patrimoniale derivante dalla lesione dei diritti inviolabili della persona è risarcibile a condizione che l’interesse leso abbia rilevanza costituzionale, che la lesione dell'interesse sia grave, nel senso che l’offesa superi la soglia minima di tollerabilità imposta dai doveri di solidarietà sociale e che il danno non sia futile, ovvero non consista in meri disagi o fastidi (Cass. civ. Sez. III, Ord., 21 agosto 2020, n. 17554; Sez. 6 - L, Ordinanza 12 novembre 2019, n. 29206). Inoltre, il risarcimento del danno non patrimoniale deve necessariamente rivestire carattere di integrale riparazione delle conseguenze inferte a diritti espressamente tutelati dalla Carta costituzionale (Cass. civ. Sez III, 17 gennaio 2018, n. 901). Con riferimento alla prova del danno non patrimoniale, la Cassazione, ritiene, che, attenendo il pregiudizio non patrimoniale ad un bene immateriale, il ricorso alla prova presuntiva sia destinato ad assumere particolare rilievo e possa costituire anche l’unica fonte di convincimento del giudice, pur essendo onere del danneggiato l’allegazione di tutti gli elementi che, nella concreta fattispecie, siano idonei a fornire la serie concatenata dei fatti noti, onde consentire di risalire al fatto ignoto; ad un puntuale onere di allegazione non corrisponde, pertanto, un onere probatorio parimenti ampio, potendo il giudice fare ricorso ad un ragionamento probatorio di tipo presuntivo, riconoscendo come esistente un certo pregiudizio in tutti i casi in cui si verifichi una determinata lesione tramite la categoria delle massime di “massime di esperienza”, regole di giudizio basata su leggi naturali, statistiche, di scienza o di esperienza, comunemente accettate in un determinato contesto storico-ambientale. “L’utilizzo delle massime di esperienza nella materia del danno non patrimoniale consente di evitare che la parte si veda costretta, nell'impossibilità di provare il pregiudizio dell'essere, ovvero della condizione di afflizione fisica e psicologica in cui si è venuta a trovare in seguito alla lesione subita, ad articolare estenuanti capitoli di prova relativi al significativo mutamento di stati d'animo interiori da cui possa inferirsi la dimostrazione del pregiudizio patito” (Cass. civ. Sez. III, 10 novembre 2020, n. 25164; in tal senso per il ricorso alle nozioni di comune esperienza in materia di danno non patrimoniale cfr. anche Cass. civ. Sez. III, 13 novembre 2020, n. 25843; 4 novembre 2019, n. 28220). La lesione di valori inerenti alla persona rende, dunque, ammissibile il ricorso alla prova per presunzioni, sulla scorta di valutazioni prognostiche anche basate su fatti notori o massime di comune esperienza (Cons. Stato Sez. II, 8 novembre 2019, n. 7646) e la liquidazione in via equitativa del danno (Cons. Stato Sez. VI, 8 settembre 2009, n. 5266). Sulla base di tali orientamenti giurisprudenziali, a cui il Collegio intende dare continuità, non può essere accolto il terzo motivo di appello e deve essere confermata la sentenza di primo grado che ha accolto la domanda di risarcimento del danno non patrimoniale. Infatti, la mancata fruizione del servizio di trasporto scolastico, in base a regole di comune esperienza utilizzabili ai fini della prova, ha necessariamente comportato una sofferenza morale sia alla minore, che non ha potuto usufruire del giornaliero servizio di trasporto da casa a scuola con la serenità sotto il profilo della frequenza scolastica e con l’acquisizione della dovuta sfera di autonomia dal contesto familiare, che ne sarebbe derivata; che alla madre che, in base alle allegazioni della parte ricorrente nella memoria in primo grado notificata il 2 ottobre 2012, relative al percorso effettuato due volte al giorno da Cartoceto a Pesaro e viceversa (con una distanza di quasi 30 chilometri), alle difficoltà di conciliazione con la propria attività lavorativa, per cui è stato necessario usufruire di congedi straordinari, ha subito una situazione di stress psico fisico e di sofferenza morale, che è derivata anche dal mancato processo di autonomia della figlia (comprovata anche da un certificato medico depositato in giudizio), nonché dalla complessiva situazione di difficoltà di gestione della situazione familiare e lavorativa. La difesa appellante contesta poi la quantificazione della somma, che sarebbe stata liquidata dal giudice di primo grado in misura eccessiva, anche rispetto alle richieste della stessa parte ricorrente. Anche tale profilo del terzo motivo di appello non può essere condiviso. Si deve rilevare che il Tribunale amministrativo ha liquidato il danno complessivo sia patrimoniale che non patrimoniale, con una riduzione dei danni, ai sensi degli art. 1227 c.c. e 30 comma 3 c.p.a.. per la mancata tempestiva attivazione degli strumenti di tutela. Non ha proceduto, quindi, ad una liquidazione del danno limitata solo ad alcuni mesi, che possa ritenersi eccessiva rispetto alla stessa domanda di parte ricorrente, relativa ad un periodo più lungo, come sostenuto dall’appellante, ma ad una valutazione complessiva del danno, come del resto previsto dall’art. 1226 c.c., successivamente ridotto per il concorso di colpa del danneggiato in base agli artt. 1227 c.c. e 30 c.p.a.. Si deve, infatti, considerare, che la liquidazione equitativa del danno costituisce un rimedio fondato sull’equità c.d. integrativa o suppletiva, che costituisce uno strumento di equo contemperamento degli interessi delle parti, con un giudizio di prudente contemperamento dei vari fattori di probabile incidenza sul danno nel caso concreto (cfr. Cass. civ. Sez. VI - 3, Ord., 17 novembre 2020, n. 26051). Sulla base di tale premessa, devono essere esaminati congiuntamente tale profilo dell’appello principale e il motivo d’appello incidentale proposto dalle ricorrenti, entrambi attinenti alla congruità della liquidazione dei danni effettuata dal giudice di primo grado. Con l’appello incidentale si contesta che il giudice di primo grado avrebbe erroneamente escluso il risarcimento per l’anno scolastico 2009-2010, facendo riferimento alla mancata indicazione della domanda per tale anno scolastico nel ricorso e nella successiva memoria notificata, mentre tale domanda era stata formulata nella memoria notificata. Si deve rilevare che con il ricorso era stata formulata una domanda risarcitoria del tutto generica, mentre, in effetti, nella memoria notificata il 2 ottobre 2012 era stato fatto riferimento ai due anni scolastici 2010-2011 e 2011-2012. Ritiene, peraltro, il Collegio che tale erronea indicazione da parte del giudice di primo grado non conduca ad una riforma della sentenza con riguardo al danno liquidato. Infatti, con riferimento al danno patrimoniale, il principio di prova delle spese effettivamente sostenute relative alla benzina e alla manutenzione della autovettura è stato fornito solo con riferimento all’anno 2010-2011, così come all’anno scolastico 2010- 2011 si riferiscono i periodi di congedo straordinario. Inoltre, tali spese devono essere comunque in parte decurtate, in quanto le spese sostenute sono riferite evidentemente al complessivo uso dell’automobile, non solo per l’accompagnamento scolastico. Quanto al danno non patrimoniale, anche considerando i due anni scolastici, si deve confermare l’applicazione della riduzione delle disposizioni degli artt. 1227 e 30 c.p.a., in relazione alla mancata attivazione tempestiva degli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento, riduzione da applicarsi in maniera maggiore, potendo tali strumenti essere attivati fin dall’anno scolastico 2009-2010. La giurisprudenza di questo Consiglio è consolidata nel ritenere che in tema di danno da ritardo occorra valutare non il solo comportamento dell'Amministrazione, ma anche la condotta del danneggiato, che è parte essenziale ed attiva del procedimento e dispone di capacità idonee ad incidere sulla tempistica e sull’esito del procedimento stesso, attraverso il ricorso ai rimedi amministrativi e giurisdizionali offertigli dall’ordinamento, tra cui il rito del silenzio, che va attivato con adeguata tempestività; in difetto di tale tempestiva attivazione il comportamento omissivo rileva, ai sensi dell'art. 1227 c.c. e dell’ art. 30 c.p.a, sia in ordine all'accertamento della spettanza del risarcimento sia alla quantificazione del danno risarcibile (Cons. Stato, Sez. IV, 20 ottobre 2020, n. 6351; id, Sez. IV, 13 marzo 2020, n.1828; id, Sez. IV, 2 gennaio 2019, n. 20). In particolare, la scelta di non avvalersi della forma di tutela specifica di agire per l'accertamento del silenzio inadempimento, che avrebbe plausibilmente evitato il danno, integra violazione dell'obbligo di cooperazione, che impedisce il risarcimento del danno che sarebbe stato evitabile (Cons. Stato IV, 22 maggio 2020, n. 3227). Applicando tali criteri, in considerazione della complessiva situazione personale e familiare delle appellanti incidentali, risulta congrua la liquidazione della somma complessiva come poi liquidata ….”. Per tali ragioni il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), ha confermato la sentenza impugnata.