Variante di dettaglio e speciale dello strumento urbanistico – onere notificatorio al solo proprietario inciso – pubblicazione dell’atto di approvazione – tempestività – inedificabilità terreno – sufficiente il mero inizio lavori – risarcimento danno – verifica legittimità dell’atto -presupposto cos

18/05/2021

 La appellante S agiva per la riforma della sentenza di primo grado resa nel giudizio concernente la costruzione e esercizio di un impianto fotovoltaico ed il risarcimento dei danni consequenziali. Invero con ricorso proposto innanzi al T.a.r. veniva richiesto l’annullamento degli atti coi quali era stata autorizzata la realizzazione di un impianto fotovoltaico, oltre al risarcimento dei danni conseguenti all’adozione dei provvedimenti impugnati. A sostegno dell’impugnativa avevano dedotto: - la violazione delle esigenze di tutela storico-ambientale, così come tutelate dal locale piano paesistico; - la violazione degli artt. 1 e 3 della l.r. n. 13/90, non potendosi applicare la fattispecie derogatoria ivi contemplata per la realizzazione di un impianto così dimensionato in zona agricola; - l’illegittimità della disciplina di P.R.G. laddove ha introdotto la destinazione a zona artigianale in area a rilevanza paesaggistica; - l’illegittimità costituzionale della normativa regionale; - la mancanza di ogni valutazione in ordine alla compatibilità dell’intervento con “il mantenimento della struttura del paesaggio agrario di pianura” (art. 75, comma 3, del PRG); - la mancanza del parere vincolante della Soprintendenza. Il Tribunale amministrativo aveva così deciso il gravame al suo esame: - avendo premesso che la particella interessata dall’intervento (n. 98) è parzialmente collocata in zona artigianale, ha accolto le eccezioni di irricevibilità del ricorso per mancata tempestiva impugnativa della relativa disciplina urbanistica; - ha respinto il motivo col quale si lamentava la mancata acquisizione del parere della Soprintendenza in relazione al vincolo di cui all’art. 142 del d.lgs. n. 42/2004, in quanto “l’impianto ricade all’esterno al vincolo in questione”; - ha dichiarato tardive le deduzioni sollevate in relazione alla parte dell’impianto insistente sull’area “a destinazione agricola”, tenendo conto del tenore delle censure sollevate che escludono in radice l’edificabilità in quella zona e che pertanto andavano sollevate nel termine decadenziale decorrente dall’inizio dei lavori; - “Per quanto potrebbero residuare profili risarcitori, in applicazione del termine decadenziale lungo di cui all’art. 30 comma 3 del D.Lgs. n. 104/2010, va osservato che la porzione di impianto ricadente in zona agricola è stata medio tempore oggetto di rinuncia come da variante in data 3.11.2011”; Sulla scorta di quanto sopra il ricorso è stato dichiarato in parte irricevibile, mentre lo ha respinto per la restante parte, con assorbimento di tutte le ulteriori eccezioni e deduzioni; nonché irricevibile, e comunque infondata nel merito, l’istanza risarcitoria avanzata autonomamente dagli intervenienti in giudizio (questo capo della sentenza non è stato impugnato ed è pertanto passato in giudicato). Avverso tale pronuncia è stato interposto appello, con censura dei vari passaggi motivazionali della decisione di primo grado. Il Consiglio di Stato Sezione II ha ritenuto l’appello è infondato pe rle seguenti motivazioni: “…. L’infondatezza dell’appello consente di prescindere dalle ulteriori questioni di inammissibilità sollevate dalle parti appellate (in particolare, dalla Provincia) per la natura collettiva e cumulativa del ricorso di primo grado. Le questioni prospettate dall’appellante vanno collocate su due piani diversi, uno afferente alla domanda impugnatoria l’altro a quella risarcitoria. Per quanto riguarda la prima, vengono in considerazione le due censure sollevate dall’appellante al fine di avversare le statuizioni in rito che precluderebbero, ove confermate in questa sede, l’esame del merito del ricorso di primo grado. Tali rilievi devono essere esaminati partitamente. In ordine all’impugnativa della pianificazione urbanistica, essa è stata proposta, col ricorso di primo grado, in via subordinata e tuzioristica ipotizzandosi che il Comune, nell’approvare la variante al P.R.G., avrebbe malamente recepito il Piano paesistico regionale (P.P.A.R.) per non avere interdetto la realizzazione degli impianti fotovoltaici nelle aree di interesse storico-ambientale. Premesso che le parti appellate contestano che l’area di sedime sia realmente interessata dai vincoli di piano (riportati nella tavola 8) e che si tratti di variante speciale (essendo da qualificare generale perché interessa ampie zone e comparti territoriali ed una molteplicità di soggetti) ciò che emerge è l’infondatezza del motivo con cui l’appellante assume che lo strumento urbanistico era soggetto ad onere notificatorio in quanto avente natura speciale, dacché tale adempimento non ricorre nei riguardi di chi, come l’appellante, ha la proprietà di un’area soltanto confinante con quella interessata dalla variante e quindi esterna a questa. Uno strumento urbanistico di dettaglio è difatti sottoposto all’obbligo notificatorio (in tema, questa Sezione, sentenza 30 ottobre 2020, n.6648) soltanto quando introduce un vincolo d’inedificabilità nei riguardi del proprietario inciso e non di chi ha la titolarità di un’area diversa sebbene posta nelle vicinanze. Non si può quindi condividere quanto osservato da parte appellante, nel senso che il dies a quo per l’impugnativa di tale strumento urbanistico decorre soltanto dal conseguito accesso documentale dell’agosto 2011, valendo il principio generale secondo cui la presunzione di conoscenza dello strumento urbanistico consegue alla mera pubblicazione dell’atto di approvazione (Cons. Stato, sez. II, 25 agosto 2020, n. 5194). Deve essere, quindi, confermata la statuizione di irricevibilità recata dalla sentenza impugnata ed avversata con il motivo in esame. Per quanto riguarda l’impugnativa della autorizzazione unica, reputata anch’essa tardiva dal T.a.r. con statuizione parimenti contestata in questa sede, segnatamente con il secondo motivo di gravame, viene in considerazione il fatto che il ricorso è stato notificato il 16 novembre 2011 mentre il provvedimento impugnato è datato 8 aprile 2011 cosicché, al momento della notificazione del ricorso, il termine decadenziale di “sessanta giorni” di cui all’art. 29 c.p.a. era abbondantemente decorso. Parte appellata osserva che, come dichiarato dalla stessa ricorrente nel ricorso di primo grado (pagina 4), quest’ultima era perfettamente a conoscenza della realizzazione dell’impianto fotovoltaico sull’area in questione al momento dell’inizio dei lavori del 30 giugno 2011, avendone avuta percezione già con l’esame del cartello di cantiere. A quella data sarebbe così venuta a conoscenza anche del tipo di intervento che si andava a realizzare (impianto fotovoltaico della potenza di 999 Kwp), oltre che del provvedimento autorizzativo e dei relativi estremi. Soggiunge che l’impianto non rientra nella tavola n. 8 del P.P.A.R. e pertanto non è vincolata e che, all’esito della variante in corso d’opera (vedi documento n. 19), l’impianto si è posizionato interamente nell’ambito della zona artigianale, senza più interessare la zona con destinazione agricola (art. 75 NTA). Ebbene, ciò che rileva in maniera dirimente è che con il ricorso di primo grado più volte parte ricorrente deduce che la disciplina paesistica impediva – in radice - la realizzazione di qualsiasi impianto fotovoltaico, quindi a prescindere dalle relative dimensioni, cosicché è dato ritenere che già con l’inizio dei lavori, e segnatamente con l’esposizione del cartello di cantiere (Cons. Stato, sez. IV, 12 luglio 2018, n. 4274), ove veniva precisata la potenza dell’impianto fotovoltaico di quasi 1 MW, la ricorrente era nelle condizioni di percepire non solo l’illegittimità dell’intervento, per il divisato contrasto con la disciplina paesaggistica e con quella agricola, ma anche le dimensioni che l’impianto avrebbe avuto in considerazione della sua elevata potenza. Afferma invero parte appellante che “con riferimento al cartello di cantiere, non risulta che questo sia stato affisso già dal mese di luglio”, ma tale asserzione contrasta con quanto è riportato nel ricorso di prime cure (pag. 4, punto 4) e cioè che “nei mesi di giugno-luglio 2011, le odierne ricorrenti hanno riscontrato l’avvio e la rapida esecuzione di opere su alcuni fondi latistanti la Strada Provinciale Metaurense che, come riportato nel cartello di cantiere ivi collocato, riguardano la realizzazione di un impianto fotovoltaico”. Nel ricorso originaria si dava atto, quindi, dell’affissione del cartello di cantiere già in quel periodo (giugno-luglio) e della portata ostensiva dello stesso. Nemmeno va trascurata la circostanza, non precisamente contestata da parte appellante, della sua partecipazione alla Conferenza dei servizi già nel febbraio 2011, nel corso della quale formulava proprie osservazioni poi respinte. Anche la statuizione di tardività avversata con le deduzioni in esame è quindi meritevole di essere confermata in questa sede. La circostanza poi della estraneità dell’area di sedime alla zona a destinazione agricola, rimarcata dal T.a.r. (§ 2.3.2) è adeguatamente comprovata negli atti di causa (§ 14.2.4), in quanto da questi risulta che il progetto iniziale è stato ridimensionato in maniera da essere ricondotto nell’ambito dei confini della zona a destinazione artigianale. Del resto non si registrano precise contestazioni di parte appellante sul punto. Non resta che esaminare i motivi d’appello afferenti alla domanda risarcitoria che è stata disattesa dal T.a.r., una volta rilevata la sua tempestività secondo il più ampio termine previsto dall’art. 30 del c.p.a., per il fatto che il danno non sarebbe stato adeguatamente comprovato, evidenziandosi che parte ricorrente presentava una perizia di parte “gemella” rispetto a quella prodotta in altro ricorso relativo a una domanda risarcitoria analoga ma per i danni derivanti da altro impianto  fotovoltaico, limitrofo a quello per cui è causa. Si osserva, altresì, che effettivamente il danno non sarebbe stato adeguatamente comprovato e comunque non sarebbe possibile al giudice disporre una consulenza tecnica per compensare le deficienze probatorie della parte ricorrente. Ordunque, la soluzione della controversia secondo le contrapposte difese non può prescindere dalla previsione di cui all’art. 30, comma 3, del c.p.a., che, nel disciplinare la domanda di risarcimento proposta in via autonoma, non esclude la necessità che il danno prospettato da provvedimento illegittimo richieda se non l’annullamento di questo quantomeno che il giudice ne possa verificare la illegittimità; ne consegue che se non può configurarsi - in apicibus - il diritto al  risarcimento del danno da lesione di interesse legittimo ove il provvedimento amministrativo risulti legittimo, lo stesso vale per il caso in cui la verifica sia interdetta sul piano impugnatorio per ragioni di rito, in quanto, ad opinare diversamente, la relativa declaratoria del giudice avrebbe una ricaduta favorevole per la parte attorea prescindendosi dall’illegittimità dell’atto lesivo altrimenti necessaria. In altre parole, l’effetto preclusivo prodotto dalla statuizione in rito vale solo per la domanda impugnatoria, siccome soggetta ad un più breve termine decadenziale, ove quella risarcitoria sia, come nel caso di specie, tempestiva, per cui rimane la necessità di effettuare l’invocato scrutinio di legittimità nella intangibilità degli atti impugnati. Per vero dalla disamina del ricorso di primo grado è dato evincere che la domanda impugnatoria era stata proposta da entrambi i ricorrenti di primo grado, ovverosia la signora S e l’associazione ambientalista, espressamente riconducendola non al comma 3 bensì al comma 2 dell’art. 30 citato (pagina 23 del ricorso di prime cure) e pertanto implicitamente affermando in entrambi i casi l’illegittimità degli atti impugnati. Ne consegue che non può essere accolto quanto dedotto dall’appellante in questa sede nel riconfigurare la domanda risarcitoria proposta dalla signora S quale domanda autonoma, quindi proposta ai sensi del terzo comma dell’art. 30 c.p.a., domanda in realtà che non trova riscontro negli atti di prime cure. La domanda risarcitoria è stata cioè esercitata associandola ad un’azione impugnatoria che è risultata però, per le ragioni anzidette, irricevibile. La classificazione della domanda nell’ambito della complessa formulazione dell’art. 30 c.p.a. non assume alcun rilievo, rimanendo ferma la necessità di verificare la legittimità degli atti impugnati secondo le censure articolate, in quanto la decorrenza del termine impugnatorio non deve refluire sulla domanda risarcitoria comunque tempestiva secondo il più ampio termine decadenziale previsto dall’art. 30, comma 3. In altre parole l’illegittimità degli atti si pone non solo quale presupposto della domanda impugnatoria ma anche quale elemento costitutivo della domanda risarcitoria con la conseguenza che occorre provvedere al sindacato delle relative censure. Entrando, quindi, nel merito delle censure di legittimità sollevate non emerge la dedotta illegittimità in grado di inficiare gli atti impugnati. ….Giunti a questo punto dell’esame della controversia, risulta assorbita ogni considerazione che afferisce non solo alla effettiva dimostrazione del danno, sebbene su tale questione il T.a.r. si sia diffusamente soffermato, ma anche alla possibile duplicazione della domanda risarcitoria rispetto a quella proposta in relazione all’analogo impianto, realizzato dalla società “La Collina” e che è stata decisa con sentenza del T.a.r. n. 15/13, appellata con il ricorso n. 5945/13 dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, con sentenza di questo Consiglio n. 636/20. Non vi è la necessità, infatti, di verificare il quantum risarcibile una volta escluso, per insussistenza della lamentata illegittimità degli atti impugnati, tale presupposto costitutivo dell’illecito afferente all’antecedente logico dell’an della risarcibilità. In conclusione, l’appello è infondato e deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata con parziale diversa motivazione…”.